La Honorable Legislatura de Tucumán por sugerencia de su Presidente, el Dr. Juan Luis Manzur, comenzó en noviembre de 2007, un proceso de cambio de la filosofía organizacional de la actividad legislativa, que incorporaba iniciativas presentadas pero sin ejecución, y otras nuevas a propuesta de la Presidencia, de los Legisladores y colaboradores de Cuerpo.

Estos proyectos forman parte del Programa de Homenaje al Bicentenario del Nacimiento de Juan Bautista Alberdi (1810-2010), el hombre de las leyes.

Esta propuesta significará la modernización, el fortalecimiento y mayor calidad institucional de la Legislatura. El proyecto abarca la capacitación de su personal hasta el nivel de Maestrías, la digitalización de sus archivos, el desarrollo de una red informática, optimización de procesos legislativos, seguimiento de las leyes, relaciones de coordinación con otros poderes, participación de la comunidad, seguridad jurídica, democratización del derecho y hasta la construcción de un edificio propio, que se encuentra en ejecución.

Hace un siglo, la Ley 970, del 17 de agosto de 1908, dispuso compilar y publicar todas las leyes de la provincia. Se comprendían las dictadas de 1852 a la fecha, con numeración corrida y, por aparte, las que iban desde 1810 a 1852. Lo dispuesto sólo se cumplió en el primer tramo, con la reunión y edición (iniciada en 1915 y concluida en 1938) de la "Compilación Ordenada", en 33 tomos que abarcaban desde 1852 a 1912.

Cien años más tarde, el propósito de 1908 se cumpliría en totalidad, con el fundamental agregado de la confección de un Digesto, que otorgue certeza acerca de la ley vigente y que facilite a todos -por el sistema digital- acceso inmediato a su texto.

El día 15 de diciembre de 2005, fue sancionada la ley del Digesto Jurídico N° 7692 y promulgada el 30 de diciembre del mismo año. Esta ley fue un proyecto presentado el 14 de octubre del citado año y que si bien lleva mi firma, la autoría es producto del trabajo en equipo de mis colaboradores coordinados por Cristina Gonzalez.

Cuando comenzó el mandato del actual Presidente de la Legislatura, en 2007, esta norma no había tenido ejecución. El Dr. Juan Manzur decidió incorporar este proyecto al plan de trabajo legislativo, y con el fin de darle una mayor operatividad, se propusieron algunos cambios en sus organismos de ejecución y se aprobó la Ley N° 8069, el 8 de mayo de 2008[1].

Con la misma fecha, se constituyó la Comisión Especial Redactora del Digesto Jurídico Provincial[2], compuesta por siete miembros, cinco del oficialismo y dos por la oposición: Dr. José Alberto Cúneo Vergés (presidente), Dr. Carlos Canevaro (vicepresidente), CPN Beatriz Bordinaro de Peluffo (Secretaria), Sr. Reinaldo Jimenez, Dr. Sisto B. Terán Nougués (por el partido oficial Frente para la Victoria) y Dr. José Luis Bussi, Dr. Esteban Jerez ambos por la oposición.

La operatividad presupuestaria y financiera de esta larga empresa fue encomendada al  Secretario Parlamentario Don Antonio Ruiz Olivares, a cuya ejecutividad y compromiso con el proyecto facilito todas las condiciones necesarias para realizar el trabajo con tranquilidad.

El Digesto Jurídico es el conjunto de textos jurídicos sistematizados y ordenados, de carácter público y obligatorio para publicidad del derecho positivo provincial vigente. Su proceso de elaboración significa etimológicamente digerir del ordenamiento jurídico todo aquello que no es útil, que está de más, y que no permite visualizar el derecho vigente.

Contenido de la ley del Digesto Jurídico

La ley enuncia los siguientes objetivos:

• 1. Tutela el ordenamiento y la publicidad de las leyes provinciales generales vigentes y su reglamentación.
• 2. Establece los principios y ordenamiento necesarios para establecer un régimen de consolidación de las normas.
• 3. Establece el contenido del digesto:
• i. Leyes provinciales vigentes y su reglamentación
• ii. Anexo de leyes provinciales no generales
• iii. Anexo de derecho histórico provincial no vigente (normas derogadas, caducas por plazo vencido u objeto cumplido).
• iv. Referencia a normas aprobadas por organismos supraprovinciales de integración regional donde la provincia sea parte.

4. Dispone que las técnicas a utilizar en la elaboración del digesto serán:

• i. Recopilación: abarca la clasificación, depuración, inventario y armonización de la legislación vigente y un índice temático ordenado por categorías.
• ii. Unificación: Fundición en un solo texto legal o reglamentario de las normas análogas o similares sobre una misma materia o temática señalando al pie de la página su referencia normativa, distinguiendo la ley de origen y sus posteriores modificaciones.
• iii. Ordenación: Traduce la aprobación de textos ordenados, compatibilizados en materia varias veces reguladas o modificadas parcialmente.

La ley dispone una clasificación por categorías, que son las siguientes[3]:

• I. Administrativo
• II. Constitucional
• III. Económico
• IV. Cultura y Educación
• V. Industrial y Producción
• VI. Político
• VII. Procesal Civil y Comercial
• VIII. Procesal Laboral
• IX. Procesal Penal
• X. Procesal Administrativo
• XI. Procesal Constitucional
• XII. Público Municipal y Comunal
• XIII. Recursos Naturales, Medio Ambiente y Ecología
• XIV. Seguridad Social
• XV. Seguridad Pública
• XVI. Servicios Públicos
• XVII. Tratados y Convenios
• XVIII. Turismo
• XIX. Tributario
• XX. Salud
• XXI. Deportes
• XXII. Legislación General

Entre otras disposiciones el texto prevé:

• El Poder Legislativo será responsable de la confección del digesto y podrá requerir la colaboración de los otros poderes y de instituciones del medio.
• La reenumeración, las modificaciones y el proceso de actualización.
• Un lenguaje apropiado.
• Se otorgará valor de publicación oficial del digesto Jurídico de la Provincia de Tucuman, a la reproducción de leyes y Decretos Reglamentarios que lo integren por caracteres magnéticos y medios informáticos u otra tecnología que garantice la identidad e inmutabilidad del texto y que cuenten con la debida autorización del Poder Ejecutivo. Estas publicaciones tienen valor jurídico equivalente a las del Boletín Oficial de la Provincia.
• Con la vigencia de la ley, se entenderán derogadas todas las normas que no se hubieren incorporado al mismo hasta la fecha de consolidación como legislación provincial.

Metodología de ejecución.

Para la elaboración de la ley del Digesto se tomó como base la Ley Nacional N° 24.967, con algunas adaptaciones que durante el desarrollo del trabajo, advertimos que no eran apropiadas para el contexto provincial. Así por ejemplo las categorías son muy amplias y no permiten encuadrar con mayor especificación categorías del derecho provincial; tampoco modificamos el número original de las leyes, por cuanto existían razones de orden histórico-políticas y de uso generalizado en referencia a los números, pero esto será materia de reflexiones más amplias en otra oportunidad.

La ejecución de la tarea fue desarrollada en varias etapas:

        •1.       La decisión política, que significó:

• i. La creación de la Comisión Especial Redactora del Digesto Jurídico.
• ii. Fijación de un cronograma de trabajo, con plazos ciertos.
• iii. La creación del equipo de coordinación, formado por una coordinadora y dos asistentes. En mérito a sus condiciones, la coordinación fue encargada a la Dra Fabiola Herrera Prieto de Nazur.
• iv. Creación de subcomisiones, asignando grupos de categorías a cada Legislador de acuerdo a su especialización.
• v. Incorporación del equipo de asesores externos y del propio cuerpo.
• vi. Proceso de Capacitación de todos los actores.

       •2.       Estudio de antecedentes y capacitación:

Se estudiaron detenidamente los antecedentes nacionales y provinciales de elaboración de digestos, el de Ex Municipio de Ciudad de Buenos Aires, Digesto Nacional Argentino, y de las provincias de Chubut, Río Negro y San Luis, entre otros.

Para la capacitación en los distintos tópicos que implicaba el trabajo de elaboración del digesto, contamos con la colaboración del  Dr. Daniel Ricardo Altmark, Dr. Enrique E. Zeitler, Dr. Luis F. P. Leiva Fernandez, Dr. Sergio Díaz Ricci,  Lic. Patricia Lapegue, Dra. Ana M. de la Vega Madueño, Dra. María Susana Dri, Dr. Adrián Pagán, entre otros.

• 3. Fechas de corte e instructivos.

Con el fin de facilitar la tarea y teniendo en cuenta la dinámica productiva de la Cámara, se estableció como fecha de corte, la de la última ley sancionada y promulgada en el año 2007, que fue la ley N° 7993. 

El Digesto abarca las normas dictadas desde 1810 hasta el 31 de diciembre de 2007 y las modificatorias que se promulguen hasta el 10 de agosto de 2009.

Un paso muy importante fue el diseño de las planillas de carga de los datos de cada ley, que es de justicia reconocer, fue un producto autodidacta de todo el equipo, salvo algunas correcciones mínimas introducidas con posterioridad como resultado de la capacitación y la experiencia cotidiana.

Las planillas contenían, por cada norma, las fechas de sanción, promulgación y publicación, la categoría asignada, la temática de la ley, si fue derogada, las modificatorias, si es vigente, general o no general, si tiene reenvíos a otras categorías, si es ley a consolidar, objeto cumplido, plazo vencido, ley a derogar, si tiene decreto reglamentario y las observaciones que el asesor considerara pertinente.

La Comisión redactó instructivos para cada una de las etapas, pero abiertos a las sugerencias que la realidad imponía, salvo aquellos que contenían los postulados dogmáticos de un digesto.

La elaboración de los instructivos requirió el aconsejamiento de especialistas para cuestiones como la clasificación de leyes generales y no generales, texto actualizado, ordenado y definitivo, definición de caducidad por plazo vencido u objeto cumplido.

        •4.       Diseño de soporte informático del Digesto Jurídico:

Sobre la base de un avanzado trabajo de la Dirección de Informática de la Legislatura, se diseñó el sistema informático de consulta del digesto Jurídico.

Al momento de comenzar las tareas del Digesto, la Dirección de Información Parlamentaria y la Dirección de Informática, contaban con las bases de datos de todas las leyes existentes, desde el año 1852 a la actualidad, y varios textos actualizados, por iniciativa del actual Pro-Secretario Parlamentario, Sr. Jorge Elías.

Esta tarea comenzó a cargo de la Sra. Viviana Lechesi en los momentos de receso legislativo por la existencia de gobiernos de facto, y fue realizada en forma manual por el personal de la Legislatura, cortando y pegando las modificaciones, en formato papel para lograr un texto actualizado, hasta que se dispuso del medio informático.

El sistema de consulta del Digesto Jurídico, que fue desarrollado con herramientas de programación Microsoft Visual Foxpro Versión 7, por el Sr Carlos Rodríguez, con el apoyo del  Director Humberto Rava y el Subdirector Carlos Sarmiento, y la supervisión de la Comisión Redactora.

       •5.       Análisis Normativo y Documental.

• i. Esta etapa consistió en la revisión de las bases de datos en los distintos formatos, incluido el Boletín Oficial, que permitió una eficaz selección normativa, en mérito a una obsesiva minuciosidad.
• ii. Se clasificaron las leyes en:
• Categorías. Calificación Temática.
• Expresamente abrogadas.
• Las particulares, hasta las vigentes.
• Las de carácter instantáneo.
• Las de emergencia que no se transforman en permanentes.
• Publicadas y no publicadas
• iii. Primera detección de normas de objeto cumplido y plazo vencido, en caso de duda la decisión final va a la etapa epistemológica.
• iv. La detección de las repercusiones de una norma en otra en forma activa o pasiva.
• v. Estudio de reenvíos, que ocurre cuando una norma es compartida por más de una categoría.
• vi. Elaboración de Planillas de carga.

Controles de Calidad de esta etapa: Se desechó la posibilidad de hacer controles de calidad por muestreo, teniendo en cuenta las dimensiones del universo normativo y las consecuencias de un error para la seguridad jurídica. Los controles consistieron en la revisión por los colaboradores profesionales, posteriormente revisado por la coordinación, luego en forma cruzada los legisladores integrantes de la Comisión. En cada uno de los casos, los informes están debidamente firmados y fundados, y en caso de duda o contradicción, resolvía la Comisión Redactora con el apoyo de un especialista.

Una  vez finalizada la etapa de compilación, de análisis epistemológico y de vigencia normativa, se le dio intervención a las 22 Comisiones Permanentes de la HLT, con el objeto que emitan el correspondiente dictamen sobre la tarea desarrollada por la Comisión Especial de Redacción del Digesto Jurídico. Esta intervención de las comisiones permitió reducir en un 3% el margen de error en la determinación de leyes caducas por objeto cumplido o plazo vencido.

Posteriormente, con fecha 5 de diciembre de 2008 se sanciona la ley N° 8153, determinando el universo normativo según la siguiente clasificación, del total de 7993 leyes tomadas antes de la fecha de corte:

• — Normas generales vigentes: 1380
• — Normas No Generales Vigentes: 1811
• — Normas caducas: 3311
• — Normas derogadas: 808
• — Normas derogadas expresamente:681
• — Normas en blanco: 2

La Sesión de aprobación de esta ley demandó cuatro días de sesión, desde las 08 hs de 2 de diciembre de 2008, hasta las 18 hs del día 5 de diciembre del mismo año, con intervención de los integrantes de la Comisión del Digesto, de cada uno de los presidentes e integrantes de las Comisiones Permanentes, tanto del oficialismo como de la oposición, y fue aprobada por unanimidad.

La ley fue promulgada con fecha 8 de enero de 2009, y con fecha 16 de enero de 2009, se publica en el Boletín Oficial.

          •6.       Compilación Histórica de Normas Legales 1810-1852.

Como parte del Anexo Histórico del Digesto previsto en la ley original, se decidió constituir una Comisión de trabajo presidida por el Dr. Carlos Páez de la Torre (h), abogado e historiador tucumano, miembro de número de la Academia Nacional de la Historia y miembro correspondiente de la Academia Nacional de Periodismo, de la Academia Nacional de Ciencias Políticas y Morales y de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales, junto con otros investigadores para la elaboración de un compilado de normas emitidas en Tucumán, desde la Revolución de Mayo hasta a Reorganización Nacional, es decir, antes que Tucumán nazca como provincia, en 1814.

Se compilaron los decretos y disposiciones de importancia emanadas por autoridades como el Gobernador Intendente del Tucumán, del Teniente de Gobernador, el Cabildo, la autoridad militar del Ejército del Norte y otras dictadas por el Ejecutivo y la Legislatura que existe a partir de 1823.

Contiene también los mensajes del Poder Ejecutivo en la apertura de Sesiones, el texto de la Constitución de 1820, los tratados interprovinciales y los partes de las batallas más significativas libradas en territorio tucumano.

Este trabajo se encuentra concluido y fue entregado oficialmente a la Presidencia de la Legislatura en diciembre de 2008, y será publicado en soporte papel e informático.

El Presidente de la Legislatura decidió ampliar el cometido de esta comisión presidida por el Dr. Páez de la Torre (h) y le encargó la compilación de todas las normas desde la fundación de San Miguel de Tucumán del año 1565 hasta 1810.

         •7.       Análisis epistemológico y de vigencia normativa:

El universo normativo que surgió de la etapa anterior, separando las normas particulares, las derogadas, de objeto cumplido y de plazo vencido, es el resultado fundamental que se denomina derecho vigente.

Este derecho vigente es sometido a un análisis que permite detectar patologías normativas que no fueron abordadas en la primera etapa del proyecto.

• i. Normas de derogación implícita e indeterminada (derogase todo lo que se oponga a la presente).
• ii. Casos complejos para la determinación final de normas caducas o con plazos vencidos.
• iii. Detección de contradicciones normativas.
• iv. Detección de redundancias.
• v. Necesidad de fusión de normas.
• vi. Fallos jurisprudenciales sobre constitucionalidad.

El diagnóstico de estas patologías reclama un profundo y detenido estudio, como también los aconsejamientos de textos ordenados, que permitan llegar a la ley de consolidación definitiva.

•8.       Proceso de Consolidación:

El proceso de consolidación acaba de finalizar, habiéndose considerado las siguientes pautas.

• - La finalidad que se persigue es la de lograr la eliminación de las leyes o normas de igual jerarquía sobreabundantes y mal coordinadas entre sí, o en clara contradicción en sus contenidos, o superpuestas en el tiempo, sustituyéndolas por un único texto, sin introducir modificaciones sustanciales a la legislación
• - El objeto de la consolidación consiste en integrar en la ley madre todas sus modificaciones, habiéndose previamente procedido a un análisis crítico de los textos tanto desde el punto de vista de la coherencia interna como desde el punto de vista lingüístico.

Hemos seguido el criterio amplio de intervención descripto por el Dr. Ramón Jerónimo Brenna, en su trabajo "El Ordenamiento de las Leyes". Este autor distingue tres categorías de operaciones de consolidación: la sistemática; el lenguaje y las relaciones entre las normas.

• a. Sistemática:
• - Introducir eventuales nuevas particiones de nivel superior al artículo (sección, capítulo, título, parte) según sea la multiplicidad de textos a coordinar y la complejidad y amplitud de la materia tratada.
• - Dar nueva localización y numeración a los artículos o incisos.
• - Reformar los eventuales reenvíos con relación a la sistemática del texto unificado.
• - Excluir del texto ordenado las normas intrusas eventualmente presentes en las leyes objeto de la consolidación y ubicarlas en los textos a los que modifican en forma textual o no textual.
• - Refundir disposiciones repetitivas o redundantes por tener igual valor normativo y hacer con ellas un solo texto.
• b. Lenguaje:
• - Corregir errores materiales de impresión e incorporar fe de erratas.
• - Explicitar el significado de las siglas empleadas en las leyes.
• - Poner al día las denominaciones de los órganos e instituciones que han mutado en el tiempo, o llamarlos organismos competentes.
• - Eliminar las ambigüedades provenientes de un uso no apropiado de conjunciones o disyunciones.
• - Asegurar la homogeneidad terminológica del texto.
• - Mantener el número de la ley madre, incorporar en ella las modificaciones y derogar las normas modificatorias.

Con el consejo de especialistas decidimos ampliar las intervenciones,  para contribuir a la claridad de los textos sustituyendo vicios del lenguaje administrativo en lo que se refiere a una correcta construcción sintáctica y semántica de la frase.

• c. Relaciones entre las normas
• — Poner al día los textos de las disposiciones de conformidad con las abrogaciones expresas o modificaciones textuales sobrevivientes.
• — Eliminar a partir de interpretaciones jurisprudenciales disposiciones anteriores incompatibles o que han agotado su objeto.
• — Reformar los enunciados normativos para adecuarlos a las disposiciones de las llamadas leyes aclaratorias o interpretativas posteriores.
• — Transformar las modificaciones o abrogaciones implícitas y transformarlas en explícitas.

La culminación para esta etapa de consolidación fue en setiembre de 2009, la intervención de las Comisiones Permanentes, desde finales de setiembre hasta mediados de octubre.

Las sesiones de aprobación de la consolidación normativa fueron el 8 y el 13 de octubre. Las normas fueron aprobadas en general y particular, demandando varias horas de trabajo por cuanto no se aprobó a libro cerrado.

• 9. Colaboración de Poder Ejecutivo:

En las distintas etapas de la elaboración del Digesto, ha tenido una amplia participación el Poder Ejecutivo, tanto de las jerarquías políticas como estables. La intervención del poder administrador por naturaleza es esencial, tanto por su condición de colegislador de leyes, de decretos autónomos y de resoluciones, como también en la aplicación diaria del derecho provincial y en relación con las normas nacionales.

Ha sido de gran importancia para alcanzar con rapidez los objetivos propuestos, la participación de los profesionales del plantel estable del Poder Ejecutivo, por cuanto su experiencia y conocimiento detallado de las relaciones entre las normas, permitió detectar en forma conjunta con los equipos legislativos, las contradicciones, las redundancias, las normas intrusas, la de objeto cumplido y plazo vencido.

        •10.   Actualización:

Cuando se ha adoptado la decisión política del saneamiento normativo, la actualización es una tarea permanente, porque la inacción significa la pérdida de un gran esfuerzo moral, intelectual y económico, para lograr una efectiva democratización del derecho.

La intención de las autoridades del Poder Legislativo es facilitar la continuidad de esta tarea, que obviamente será mucho menos intensa, pero no menos constante, para poder contar por lo menos cada dos años, con una nueva ley de consolidación.

Espacio de Técnica Legislativa: el proyecto del Digesto incluye la creación de un ámbito de asesoramiento para los legisladores individualmente considerado y las Comisiones Permanentes, que les permita utilizar una técnica legislativa adecuada.

Obviamente este asesoramiento lleva implícito la condición inexcusable de respetar el espíritu y el contenido del proyecto del legislador que responde a los intereses de sus representados.

Sobre la base de las conclusiones que se obtienen de la elaboración del Digesto, ya se están remitiendo aconsejamientos de técnica legislativa y que están siendo satisfactoriamente considerados por el Cuerpo, como por ejemplo la eliminación de las derogaciones implícitas, aconsejamientos sobre la sistemática, como por ejemplo número, artículos, incisos, epígrafes, párrafos, títulos, capítulos, secciones, anexos, abreviaturas, mayúsculas, escritura de números, etc.

          •11.   Formato de presentación del digesto:

El Digesto tendrá una edición papel de tirada reducida para su presentación protocolar. Posteriormente se proveerá de una edición masiva para ser distribuida en todas aquellas instituciones que necesiten disponer del marco normativo vigente.

Las ediciones incluirán el cuerpo del Digesto con leyes generales provinciales vigentes y su reglamentación. Un anexo de leyes provinciales no generales y otro de derecho histórico provincial no vigente, desde 1810 hasta el 31 de diciembre de 2007.

En formato digital,

• En DVD, forma estática, conteniendo la información para que pueda ser consultada por cualquier usuario que tenga acceso a una computadora.
• En página web, forma dinámica, para que sea consultada por los usuarios a través del acceso a internet, pudiendo consultar por categoría, número de ley, etc

La consulta del sistema puede hacerse en forma amigable, ágil y eficaz, a través de una interfaz totalmente intuitiva, inmediatamente al alcance de la compresión de cualquier ciudadano. Se pueden consultar las leyes generales vigentes, los Decretos de Necesidad y Urgencia, los Decretos Reglamentarios, y los fallos de la Corte Suprema de Justicia sobre la normativa vigente. Pueden efectuarse por número de norma, por temas, utilizando las voces jurídicas que comúnmente existen en los buscadores del medio. Existe también la posibilidad de consultar las referencias normativas o leyes conexas, fechas de sanción, promulgación y publicación.

Pueden consultarse asimismo los anexos del digesto, las leyes no generales vigentes, las normas derogadas o de objeto cumplido y plazo vencido, y la Compilación Histórica de las Normas Legales en Tucumán, durante los períodos 1810-1852.

- La ley 7692 preveía la conformación de una Comisión de Juristas, personas de reconocido prestigio, que serían las encargadas de la confección del Digesto Jurídico. La ley 8069 elimina ese articulado.

- Con fecha 12 de Marzo de 2008, se presentó el Proyecto de Resolución para la creación de una Comisión Especial, el que fue aprobado el 8 de Mayo de 2008. El 14 de mayo del 2008, la Honorable Legislatura emite el Decreto Nº 23-HL-2008, designando a los miembros integrantes de la Comisión Especial.

- Se agregaron para una mejor clasificación, las categorías de XX. Salud, XXI. Deportes y XXII. Legislación General, y se agrega Cultura a la categoría IV. Educación. Estos agregados serán ratificados por ley al momento de aprobación de la ley de consolidación.
Nota del Editor: este art. firmado por el Dr. Cuneo Verges fué publicado por la Revista La ley.